Всероссийская научная конференция
"ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА"

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И ИНФОРМАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

А.Е. Шадрин

Институт экономики переходного периода
Москва

Последние два десятилетия в мире стали временем активной трансформации системы государственного управления, направленной на повышение его эффективности и результативности. В большинстве развитых стран и многих странах с переходной экономикой был реализован комплекс программ, связанных с административной реформой и реформой госслужбы, реформы системы государственного регулирования экономики и налогового администрирования, реформа системы управления государственными расходами.

Основная цель осуществляемых административных реформ - повысить эффективность государственного аппарата до уровня коммерческих фирм, обеспечив переход от государственного администрирования к государственному менеджменту [1]. Характеризуя основные направления реформы административного управления, можно выделить [2]:

• во-первых, обеспечение эффективности работы госаппарата и предоставление населению более качественных услуг;
• во-вторых, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами, обеспечение прозрачности деятельности государства - т.е. рост реального уровня демократизации общества.

Реализация комплекса реформ системы госуправления [3] тесно связана с широким использованием информационных технологий, без которых современная степень эффективности развитых государств, безусловно, не может быть достигнута. Продолжающаяся трансформация системы государственного управления практически во всех странах мира продолжает связываться с дальнейшим, все более комплексным использованием ИКТ, метафорой которого стал термин "Электронное правительство" - e-Government. В России, из-за отсутствия внятной системы стимулов, применяющихся в мировой практике подходы к обеспечению эффективности государства до сих пор не используются или используются в крайне недостаточных масштабах.

Существующие механизмы государственного управления характеризуются наличием ряда серьезнейших недостатков, приводящих в ряде случаев к недостаточному качеству подготавливаемых решений, и неудовлетворительной эффективности деятельности государственных органов. Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества. Нечеткость функций и регламентов деятельности в сочетании с ее недостаточной прозрачностью способствует коррупции и порождает недоверие к государственному аппарату. Очевидно и крайне недостаточное использование современных управленческих технологий в деятельности государственных органов. Не решены, в частности, такие ключевые задачи, как:

• обеспечение прозрачности механизмов принятия решений (в том числе - в области государственного регулирования, бюджетного процесса, государственных закупок);
• обеспечение единства информационных ресурсов органов государственного управления в масштабах страны, что приводит к укреплению ведомственного "информационного феодализма", делая невозможным как эффективное взаимодействие отраслевых министерств между собой, так и контроль за их деятельностью не только со стороны гражданского общества и представительной власти;
• снижение издержек осуществления трансакций с государством граждан и организаций за счет автоматизации трудоемких операций.

Пространство административного усмотрения (произвола) государственных служащих, особенно на нижних этажах исполнительной власти, может эффективно ограничиваться путем создания системы электронных административных регламентов, дающих возможность предприятиям и гражданам осуществлять контроль за процедурами рассмотрения их документов и обращений, которые закладывают реальную основу для прозрачности ведомств.

Преодоление "информационной закрытости" ведомств требует формирования единой системы государственных информационных ресурсов (электронных регистров физических и юридических лиц, инвестиционных проектов и площадок, объектов государственной и муниципальной собственности, природных ресурсов). Такие регистры и система коллективного пользования ими должны создаваться на основе существующих очагов совместного использования баз данных (ГТК, МНС, Минтранс по отгруженным товарам; МНС, Минфин по юридическим лицам и пр.).

Раскрытие информации о подготовке нормативных актов, в соответствии с опытом США и ряда стран ОЭСР, может включать бесплатную публикацию в сети интернет:

• по представительной власти: публикация всех законопроектов, материалов парламентских слушаний, пленарных заседаний, заседаний парламентских комитетов и комиссий, информации о позиции депутатов в ходе голосований, а также всей официальной аналитической информации, распространяемой среди депутатов.
• по исполнительной власти: публикация материалов заседаний правительства, проекты ведомственных нормативных актов (затрагивающих интересы граждан и предприятий). Недопустим существующий порядок, при котором отдельные предприятия и избранные бизнес-ассоциации, отобранные в произвольном порядке, получают неоправданные преимущества за счет привилегированного места в процессе выработки (лоббировании),
• по судебной власти: публикация судебных и юридических решений и ведение соответствующего реестра.

Кроме того, должна быть обеспечена бесплатная публикация в сети интернет структурированной информации по всем проводимым государством тендерам по госзакупкам, их результатам и контрактным ценам, результаты проверок контрольных органов (сейчас осуществляет только Счетная палата).

Некоторые из этих положений, в явном или неявном виде, заложены в мероприятия Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Однако для обеспечения сколь-нибудь эффективной реализации задач информатизации госуправления необходима предельно тесная координация данных проектов с целями и направлениями административной реформы.

Без постановки задачи на оптимизацию "бизнес-процессов" на межведомственном и внутриведомственном уровне, на что направлена административная реформа, информационные технологии по определению не могут быть эффективно использованы в полном объеме. Пока же использование ИКТ в деятельности министерств подчиняется их внутренним потребностям, а не потребностям граждан. Министерства используют ИКТ для автоматизации существующих процессов, а не создают новые, более эффективные и производительные решения, аналогичные тем, которые широко используются в электронном бизнесе коммерческим сектором [4].

По-настоящему эффективное использование информационных технологий обязано изменить "бизнес-процессы", поэтому бессмысленно "внедрять" ИТ для оптимизации существующих управленческих структур, если их функции, например, целесообразнее объединить в рамках иных ведомств, нежели сейчас, либо будут сформированы объективные предпосылки для сокращения штатов, в чем сейчас ведомства не заинтересованы.

Проектирование информационных систем должно сопровождаться (или предваряться) разработкой концепций совершенствования организационной структуры ведомств и должно быть направлено на обеспечение потребностей государства в состоянии "постреформенном", а не текущем, прежде всего - в отношении внутриведомственных и межведомственных потоков информации [5].

В этой связи должна быть обеспечена интеграция программ и институтов административной реформы и программ информатизации госуправления:

а) интеграция в Концепцию административной реформы (и реформы госслужбы) Стратегии формирования Е-правительства;

б) обеспечение единой системы координации деятельности государственных органов власти, отвечающих за проведение административной реформы, и госорганов, ответственных за формированиe Е-правительства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ // Сравнительное государственное управление: теория, реформы эффективность. - СПб., 2000.

2. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения. // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1 (http://www.ptpu.ru/issues/1_98/8_1_98.htm).

3. Реформа власти в России: состояние и перспективы. Доклад ГУ ВШЭ (http://www.hse.ru/temp/2002/preskonf1009/pressrelease.htm).

4. Оболонский А. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002.

5. Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт /Под ред. В.И.Дрожжинова. - М.:Эко-Трендз, 2002.

[Аннотация на английском языке]