Всероссийская научная конференция
«ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА»

Электронные правительства: причины возникновения и состояние развитости в странах мира

В.И. Дрожжинов

Центр компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате в России
Москва

В конце ХХ-го века правительства многих стран столкнулись с необходимостью пересмотра классических моделей государственного управления, которые оказались неадекватными информационным, экологическим, экономическим и социальным наднациональным вызовам времени:

• сеть Интернет окончательно разрушила совпадение административных и информационных границ внутри государств и между государствами;
• кислотные облака, собираясь над территориями одних государств, проливаются дождями над территориями других стран;
• земной шар превратился в рынок товаров и услуг глобальных корпораций;
• исследования по всему кругу актуальных научных направлений стали не под силу одной, даже очень богатой, стране.

Новый полносвязный мир назвали глобальным информационным обществом, а экономику этого общества — новой экономикой. Как следствие перечисленных, так и других явлений в государственном и частном секторах, гражданская (государственная) служба многих стран переживает сейчас не лучшие времена, ее реформа — это постоянно расширяющаяся тема для обсуждения в одних странах и непрерывный планомерный процесс — в других.

На страницах сайта Всемирного банка, посвященных вопросам реформирования гражданской службы (http://www.worldbank.org.ru/rus/reforms/), отмечены ее следующие — общие для большинства стран мира — проблемы:

• Рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе.
• Неэффективность денежных стимулов, слабая мотивация труда госслужащих.
• Протекционизм (патронаж).
• Коррупция и низкий уровень общественного доверия к госчиновникам.
• Неспособность госаппарата реагировать на изменения в обществе приоритетов.
• Операционная неэффективность госаппарата и низкое качество государственных услуг.
• Нехватка квалифицированного персонала в регионах с ограниченными человеческими ресурсами.

Решение этих проблем специалисты видят на следующих направлениях [1]:

1. Признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат — поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации.

2. Уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» оргструктур, создание организаций под решение каких-то проблем или задач (ad hoc organization) и др.

3. Ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов».

4. Создание культуры государственного предпринимательства (government business), внедрение принципов менеджмента, применяемых в частном секторе, в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования.

5. Децентрализация, удешевление и сокращение госаппарата, обеспечение непрерывности его деятельности с помощью современных бизнес-технологий, управленческих, информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и технологий мобильной связи, хорошо зарекомендовавших себя в частном секторе.

6. Придание бюрократии «прозрачности» и «отзывчивости» на общественные ожидания и требования, ее решительный поворот к гражданам (citizen centric government).

7. Передача на контрактной основе (outsourcing) ряда функций госучреждений частным фирмам.

Современные представления о реформировании государственного управления наряду с другими элементами включают и концепцию электронного правительства (э-правительства, e-government), которая охватывает операционную (или исполнительную) составляющую деятельности правительства, т.е. то, что называется правительственной машиной (http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/machinery.htm#websites) (government machine или machinery of government) и входит в сферу организационного проектирования. Вот, к примеру, описание этой концепции из стратегического документа Правительства США [3]: «В видении Президентом правительственной реформы подчеркивается необходимость преобразования операционной составляющей деятельности правительства в части его собственного функционирования и его взаимодействия с гражданами, которым оно служит. В основе этого преобразования лежат три следующих принципа:

• правительство должно концентрироваться на гражданах, а не на бюрократии;
• правительство должно ориентироваться на результаты своей деятельности;
• правительство должно базироваться на рынке, активно продвигая инновации».

Помимо электронного правительства, другими ключевыми элементами правительственной реформы Президента США являются:

• стратегическое управление человеческим капиталом (ресурсами);
• интеграция утверждения бюджета на следующий финансовый год с отчетом о результатах исполнения бюджета истекающего финансового года;
• развитие конкуренции при выборе поставщиков товаров и услуг для государственных нужд;
• улучшение управления государственными финансами.

Уже сейчас мировой опыт показывает, что внедрение концепции электронного правительства дает гражданам доступ к высококачественным услугам госорганов и одновременно уменьшает стоимость этих услуг. В целом стандартизация создания, сопровождения и утилизации, а также унификация государственных автоматизированных систем, упрощение, сокращение числа и унификация бизнес-процессов госорганов:

• обеспечивают обслуживание граждан безотносительно к тому, как они вступают в контакт с госучреждением — по телефону, лично, через веб-сайт или другим способом;
• снижают расходы и упрощают взаимодействие бизнеса с правительством;
• сокращают правительственные операционные расходы;
• открывают доступ к госучреждениям людям с ограниченными физическими возможностями;
• повышают прозрачность и ответственность правительства.

Естественно, что из-за неравномерности экономического развития стран мира внедрение э-правительств в них находится на разных стадиях, что подтверждает и последнее исследование, сделанное по заказу ООН [4]. В нем определены пять следующих основных последовательных стадий развития э-правительства:

1) начальное появление — развернуто онлайновое присутствие правительственных учреждений во всемирной паутине;

2) расширенное присутствие — число правительственных сайтов постоянно увеличивается, а информация на них делается все более динамичной;

3) интерактивное взаимодействие — пользователям предоставляется возможность по загрузке типовых форм различных официальных документов, по получению официальной электронной почты и по организации взаимодействия через веб-сайт;

4) проведение транзакций — пользователи могут реально осуществлять различные сделки (транзакций) с госучреждениями в онлайновом режиме;

5) бесшовное взаимодействие — полная интеграция электронных услуг в пределах административных границ.

В 2001 году из 190 государств-членов ООН национальные правительства 169 стран (88.9 %) так или иначе использовали Интернет для предоставления информации и услуг. На рис. 1 показано распределение этих 169 стран по перечисленным выше стадиям развития э-правительства.

Рис. 1. Распределение стран по стадиям развития э-правительства по состоянию на 2001 г.

Для проведения сравнительных количественных оценок (benchmarking) в данном исследовании был использован «Индекс э-правительства», который позволяет:

• объективно определить количественные значения критических факторов внедрения э-правительства;
• установить точку отсчета для отслеживания прогресса в области развития э-правительства в будущем.

Ясно, что результаты ранжирования стран по Индексу развития э-правительства очень сильно связаны с уровнем их экономического, социального и политического развития.

По значению Индекса э-правительства государства-члены ООН распределены по следующим четырем группам:

• развитые возможности (значение Индекса в диапазоне 2,00 – 3,25);
• средние возможности (1,60 – 1,99);
• минимальные возможности (1,00 – 1,59);
• трудности с развитием э-правительства (менее 1,00).

Вот первая десятка государств-лидеров по величине Индекса э-правительства:

1. США — 3,11;

2. Австралия — 2,60;

3. Новая Зеландия — 2,59;

4. Сингапур — 2,58;

5. Норвегия — 2,55;

6. Канада — 2,52;

7. Великобритания — 2,52;

8. Голландия — 2,51;

9. Дания — 2,47;

10. Германия — 2,46.

По географическим регионам усредненные значения Индекса выглядят следующим образом:

1. Северная Америка — 2,60;

2. Европа — 2,01;

3. Южная Америка — 1,79;

4. Ближний Восток — 1,76;

5. Азия — 1,38;

6. Карибский регион — 1,34;

7. Центральн. Америка — 1,28;

8. Африка — 0,84.

Количественное значение Индекса э-правительства формируется по специальной методике на базе трех основных составляющих:

• онлайновое присутствие в сети правительственных учреждений (веб-присутствие);
• текущее состояние телекоммуникационной инфраструктуры страны;
• показатели развития человеческого капитала.

Показатель веб-присутствия отражает нахождение страны на одной из пяти указанных выше стадий развития э-правительства. Показатель состояния ИКТ-инфраструктуры включает традиционные индикаторы развития информационных и коммуникационных технологий. Третий показатель — развитие человеческих ресурсов — характеризует возможности и подготовленность общества к поддержке онлайнового взаимодействия с правительством. Этот показатель включает три индикатора:

1) Индекс человеческого развития (UNDP Human Development Index, http://hdr.undp.org/, http://www.undp.org/hdr2002/), отражающий социально-экономическое состояние общества, включая уровень образования, экономики и здравоохранение;

2) Индекс информационного доступа (Information Access Index), который ежегодно определяется двумя организациями: Transparency International (http://www.transparency.org) и Freedomhouse International (www.freedomhouse.org);

3) соотношение городского и сельского населения.

В табл. 1 представлены страны Европы, упорядоченные по уменьшению величины Индекса э-правительства.

В табл. 1 не приводятся показатели развития ИКТ инфраструктуры. С этими данными можно познакомиться в издании, подготовленном в 2002 году Центром компетенции по э-правительству при Американской торговой палате в России [1].

Проведенное исследование позволило выявить следующие общие тенденции в области строительства э-правительств:

• Наиболее эффективные программы строительства э-правительства включают развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры и технологий, человеческих ресурсов и средств доступа пользователей к информационным ресурсам государства.
• Многие национальные программы строительства э-правительства плохо структурированы и неуправляемы. В них практически отсутствует координация работ по созданию э-правительств различных уровней власти (федерального, регионального и муниципального). В конечном счете это ставит под угрозу успех выполнения этих программ.
• Онлайновый доступ в Интернет должен рассматриваться как один из видов доступа к услугам государства, в обозримом будущем он вряд ли заменит большинство традиционных каналов предоставления таких услуг.
• Утверждение, что предоставление услуг в онлайновом режиме имеет лучший показатель эффективность/стоимость, чем предоставление услуг с использованием других каналов доставки, не обосновано. В настоящее время нет достаточных свидетельство в поддержку этого утверждения.
• Увеличение числа пользователей Интернет не сопровождается автоматическим увеличением числа желающих воспользоваться услугами э-правительства. Интерес пользователей Интернет к э-правительству пока относительно невелик.
• Существует значительное цифровое расслоение между госучреждениями, находящимися на одном и разных уровнях власти.
• Важное значение имеет принятие и использование стандарта правительственного портала, работающего по принципу одного окна.
• Развитие онлайнового взаимодействия бизнеса с государством способствует росту малого и среднего бизнеса.
• Формирование национальных общественных советов по наблюдению за созданием э-правительства было скорее исключением, чем правилом.
• В обществе пока недостаточно высок уровень информированности о том, что национальные правительства предоставляют онлайновые услуги, а также недостаточен уровень осведомленности относительно преимуществ использования онлайновых услуг.
• С незначительными исключениями финансирование программ строительства э-правительства входит в обязательства политического руководства стран.

В заключение следует отметить, что методология и технология электронного правительства уже хорошо отработаны и апробированы в развитых странах мира, и здесь вряд ли стоит «изобретать велосипед», когда можно воспользоваться передовым опытом. Конечно, будут и есть национальные отличия, связанные с различиями в политических системах, уровнях социально-экономического развития и развитости телекоммуникационной инфраструктуры, но все они повлияют лишь на время внедрения электронного правительства в конкретных странах. Сам процесс уже пошел, и он не может быть остановлен.

ЛИТЕРАТУРА

1. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. — М.: Дело, 2002. 168 c.

2. President George W. Bush. National Strategy for Homeland Security. — Washington: Office of Homeland Security, July 2002. 72 p.

3. Implementing the President’s Agenda for E-Government. E-Government Strategy. Simplified Delivery of Services to Citizens. — Washington: Office of Management and Budget, February 27, 2002. 37 p.

4. Benchmarking E-government: A Global Perspective — Assessing the Progress of the UN Member States. — United Nations Division for Public Economics and Public Administration, American Society for Public Administration, May 2002. — 74 p.

5. Дрожжинов В.И. Электронное правительство // Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. — М.: Эко-Трендз, 2002. С. 11–88.

[Аннотация на английском языке]